Il 10 agosto 2017 è stata pubblicata sul Bollettino Ufficiale di Regione Piemonte n. 32 la legge 3 agosto 2017 n. 13 che è entrata in vigore il 25 agosto 2017. L’art. 26, comma 5, tuttavia prevede che: “Fino alla data di entrata in vigore del regolamento di attuazione di cui all’articolo 18, non trovano applicazione le disposizioni di cui agli articoli 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, comma 2 e 21, commi 1 e 2 della presente legge.”
Qui di seguito le norme che riguardano la “locazione turistica” e le osservazioni di Pro.Loca.Tur.:
L’articolo 5 (Locazioni turistiche) della l.r. 13/2017 stabilisce che:
“1. Le locazioni turistiche sono disciplinate dall’articolo 1, comma 2, lettera c) della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo) e dall’articolo 4, comma 1 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo) convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96. Esse concorrono alla regolazione di nuove forme di ospitalità alternativa e, ad integrazione dell’offerta turistica regionale, rilevano ai fini informativi, di monitoraggio statistico e di promozione turistica.
2. Alle locazioni turistiche si applicano le disposizioni semplificate di cui al presente articolo. Alle stesse non si applicano le disposizioni previste per le case ed appartamenti vacanze di cui all’articolo 6. In particolare, la locazione turistica è resa in unità abitative private fornite di servizi igienici e di cucina autonoma, o in parti di esse con pari requisiti, nonché delle dotazioni tipiche della civile abitazione, ivi compresa la sola fornitura di biancheria, se richiesta, e senza alcuna prestazione di servizi accessori e complementari. La locazione turistica può comprendere i servizi di ospitalità turistica di cui all’articolo 11, alle seguenti condizioni:
a) la pulizia e il cambio della biancheria avviene, esclusivamente, prima dell’inizio di ogni rapporto di locazione e non durante la permanenza dell’ospite;
b) il ricevimento degli ospiti non è prestato in apposito locale di ricevimento.
3. Ogni ulteriore aspetto giuridico, non regolamentato ed applicabile alle locazioni turistiche, resta assoggettato alle disposizioni generali del codice civile, alle leggi speciali, agli usi e alle consuetudini di riferimento.
4. Le locazioni turistiche possono essere gestite:
a) in forma diretta;
b) in forma indiretta, da parte di agenzie o società di gestione di intermediazione immobiliare e da operatori professionali che intervengono quali mandatari o sub locatori.
5. Anche ai fini di rilevanza statistica, i proprietari, gli usufruttuari o chiunque abbia disponibilità di unità abitative per locazione turistica, nonché i soggetti di cui al comma 4, lettera b) ottemperano, in regime amministrativo semplificato, ai seguenti adempimenti:
a) trasmissione, al comune sul cui territorio insiste l’unità abitativa privata, di apposito modello informativo sull’unità medesima i cui contenuti e modalità di invio sono disciplinati con il regolamento di attuazione di cui all’articolo 18;
b) comunicazione giornaliera degli ospiti ai sensi dell’articolo 109 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) e del decreto del Ministro dell’interno 7 gennaio 2013 (Disposizioni concernenti la comunicazione alle autorità di pubblica sicurezza dell’arrivo di persone alloggiate in strutture ricettive);
c) trasmissione mensile dei dati sul movimento dei flussi turistici secondo quanto stabilito dall’articolo 5 bis della legge regionale 5 marzo 1987, n. 12 (Riforma dell’organizzazione turistica – Ordinamento e deleghe delle funzioni amministrative in materia di turismo ed industria alberghiera) e nel rispetto del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322 (Norme sul Sistema statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell’Istituto nazionale di statistica, ai sensi dell’art. 24 della legge 23 agosto 1988, n. 400);
d) riscossione e trasmissione dell’imposta di soggiorno, dove istituita e secondo le modalità previste dal comune territorialmente competente;
e) stipula di un’apposita polizza assicurativa per i rischi o danni derivanti dalla responsabilità civile verso le cose, gli ospiti e i terzi commisurata alla capacità ricettiva dell’unità abitativa privata e con estensione ad eventuali locali interni e ad aree esterne nonché ad impianti pertinenziali.
6. Il comune provvede a trasmettere il modello di cui al comma 5, lettera a) alla Città metropolitana di Torino, alla provincia e all’Agenzia di accoglienza e di promozione turistica locale (ATL) territorialmente competenti a fini informativi e di promozione turistica.
7. Le locazioni turistiche stipulate mediante soggetti che gestiscono portali telematici mettendo in contatto persone in cerca di un immobile con persone che dispongono di unità immobiliari da locare assolvono ai seguenti adempimenti:
a) adempimenti fiscali in materia vigenti, ivi compresa la riscossione e la trasmissione dell’imposta di cui al comma 5, lettera d), attraverso modalità eventualmente convenute con i rispettivi enti comunali di competenza;
b) stipula di apposita polizza assicurativa avente le garanzie di cui al comma 5, lettera e) e messa a
disposizione su piattaforme on-line con riferimento, esclusivamente, a soggiorni prenotati su di esse.”
L’Art. 15 (Sospensione e cessazione dell’attività ricettiva extralberghiera) della l.r. 13/2017 stabilisce che: “L’esercizio della locazione turistica di cui all’articolo 5, svolto in assenza del modello informativo, comporta, oltre alle sanzioni di cui all’articolo 21, commi 1 e 4, la cessazione della locazione turistica.”
L’art. 21. (Sanzioni) della l.r. 13/2017 stabilisce che:
“1. Il privato che contravviene all’obbligo di cui all’articolo 5, comma 5, lettera a) è soggetto al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria da euro 1.000,00 a euro 3.000,00. 2. Il privato che contravviene all’obbligo di cui all’articolo 5, comma 5, lettera c) è soggetto al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria da euro 150,00 a euro 450,00. 3. Il privato che contravviene all’obbligo di cui all’articolo 5, comma 5, lettera e) è soggetto al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500,00 a euro 1.500,00.”
L’articolo 5 della l.r. 13/2017, sebbene nel comma 1 faccia rinvio all’articolo 1, comma 2, lettera c) della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo) e nel comma 3 faccia rinvio alle disposizioni generali del codice civile, alle leggi speciali, agli usi e alle consuetudini di riferimento, da un lato dà comunque una definizione di «locazioni turistiche» e comprende la locazione turistica nelle “tipologie ricettive” (l’art. 5 è compreso nel Capo II, rubricato proprio “tipologie ricettive”) e dall’altro lato, oltre ad imporre un obbligo di assicurazione contro la responsabilità civile, estende alla locazione turistica norme di natura fiscale e addirittura penale previste dall’ordinamento tributario e penale per le sole strutture ricettive. Inoltre, l’espressione “esse concorrono alla regolazione di nuove forme di ospitalità alternativa e, ad integrazione dell’offerta turistica regionale” sembra sottendere la volontà del legislatore regionale piemontese di dettare, comunque, una regolamentazione della materia che vada ben oltre i fini informativi e di monitoraggio statistico. [1] A quanto pare, gli amministratori regionali proprio non ce la fanno a resistere alla tentazione di regolare, a livello regionale, il fenomeno delle locazioni private ad uso turistico, nonostante il chiaro disposto dell’articolo 53 del D.Lgs. 79/2011 che demanda la materia al Codice civile e dell’articolo 117 della Costituzione che demanda, in generale, la materia dell’ordinamento civile alla competenza esclusiva del legislatore statale.
La l.r. 13/2017, sebbene il Governo abbia deliberato di non impugnarla, potrebbe quindi presentare profili di incostituzionalità che potrebbero essere fatti valere in via incidentale nell’ambito di ordinari procedimenti giurisdizionali, civili, amministrativi o penali.[2]
In particolare potrebbe risultare violato l’art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione in quanto detta norma riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di «ordinamento civile» al fine di garantirne uniformità di disciplina sull’intero territorio nazionale, anche nel rispetto del principio costituzionale di eguaglianza. In ragione di ciò, l’articolo 53 dell’Allegato 1 al D.Lgs. 79/2011 (Codice del Turismo), stabilisce che: «gli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche in qualsiasi luogo ubicati, sono regolati dalle disposizioni del codice civile in tema di locazione» e l’articolo 1, comma 2, lett. c), della legge n. 431 del 1998 prevede che molti degli articoli della legge stessa non siano applicabili agli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche, sicché questi ultimi tornano ad essere soggetti alla disciplina generale del codice civile in materia di locazione.
Il rinvio da parte della normativa regionale richiamata all’articolo 1, comma 2, lettera c) della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo) e la precisazione che “ogni ulteriore aspetto giuridico, non regolamentato ed applicabile alle locazioni turistiche, resta assoggettato alle disposizioni generali del codice civile, alle leggi speciali, agli usi e alle consuetudini di riferimento” non appaiono sufficienti ad escludere la violazione della competenza esclusiva del legislatore statale in materia di “ordinamento civile”. E’ la stessa l.r. 13/2017, infatti, a precisare che alle locazioni turistiche si applicano le disposizioni semplificate di cui all’articolo 5 (e quindi quelle di una legge regionale) e che l’assoggettamento alle disposizioni generali del codice civile riguarda solo “ogni altro aspetto giuridico, non regolamentato ed applicabile alle locazioni turistiche”. E di aspetti giuridici, la l.r. 13/2017 ne regolamenta più d’uno. Si richiamano infatti:
1) l’obbligo per il locatore di stipulare una apposita polizza assicurativa per i rischi o danni derivanti dalla responsabilità civile verso le cose, gli ospiti e i terzi (art. 5, comma 5, lettera e);
2) la possibilità che la locazione turistica venga fatta cessare, dal comune, nel caso di mancata trasmissione al comune stesso dell’apposito modello informativo di cui all’art. 5, comma 5, lettera a), (articolo 15, comma 1);
3) le regole date dall’articolo 5, comma 4, in ordine alle modalità di gestione (diretta o indiretta) della locazione turistica;
4) la regolamentazione dell’obbligazione del conduttore di consegna della cosa locata (articolo 1575 n. 1 del codice civile) in relazione alla quale la normativa regionale richiamata stabilisce che “il servizio di ricevimento degli ospiti non è prestato in apposito locale di ricevimento” (articolo 5, comma 2, lettera b).
La precisazione che le “locazioni turistiche” sono altresì disciplinate dall’articolo 4, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017 n. 96, determina, poi, che in base alla l.r. 13/2017, la “locazione turistica” debba coincidere con la “locazione breve”. La l.r. 13/2017 dà, quindi, disposizioni in ordine alla durata della locazione turistica e stabilisce che i relativi contratti possano essere stipulati solo da persone fisiche.
Può essere utile rammentare altresì che in base all’art. 832 del codice civile: “Il proprietario ha diritto di godere e disporre della cosa in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico”. Come conseguenza di questa impostazione, alle Regioni è precluso di dettare norme che possano incidere sul rapporto di locazione di natura privatistica (ad esempio limitandone la durata a periodi non superiori a 30 giorni, mediante il richiamo all’articolo 4, comma 1, del d.l. 50/2017, allorché il motivo che abbia indotto una delle parti a contrarre sia un motivo “turistico” oppure imponendo un l’obbligo per il locatore di stipulare una apposita polizza assicurativa per i rischi o danni derivanti dalla responsabilità civile verso le cose, gli ospiti e i terzi che, invece, non è previsto per il locatore allorché l’ospite non sia un turista).
L’articolo 15 della l.r. 13/2017 prevede poi che l’esercizio della locazione turistica di cui all’articolo 5, svolto in assenza del modello informativo (di cui all’articolo 5, comma 5, lettera a), comporta, oltre alle sanzioni di cui all’articolo 21, commi 1 e 4, la cessazione della locazione turistica. Questa norma sembra rappresentare una violazione dell’articolo 42, comma 2, della Costituzione in quanto ai sensi della l.r. 13/2017 il Comune (al quale l’articolo 20 demanda le funzioni di vigilanza e controllo) sembra poter disporre la cessazione della locazione, e quindi dell’esercizio del diritto di proprietà privata, con evidente violazione dei principi posti a tutela della proprietà privata, oltre che dall’art. 832 del codice civile, anche dall’articolo 42, comma 2 della Costituzione secondo cui la proprietà privata è garantita dalla legge (civile) che e determina i limiti.
La l.r. 13/2017 sembra inoltre violare anche l’art. 117, comma 2, lettera h) e lettera l), della Costituzione.
L’articolo 117, comma 2, lettera h) riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di «sicurezza». La materia è tuttora regolata dal Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS) di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 seppur più volte modificato e integrato anche da norme molto recenti. In particolare, l’articolo 109 del TULPS prevede che: “1. I gestori di esercizi alberghieri e di altre strutture ricettive, comprese quelle che forniscono alloggio in tende, roulotte, nonché i proprietari o gestori di case e di appartamenti per vacanze e gli affittacamere, ivi compresi i gestori di strutture di accoglienza non convenzionali, ad eccezione dei rifugi alpini inclusi in apposito elenco istituito dalla regione o dalla provincia autonoma, possono dare alloggio esclusivamente a persone munite della carta d’identità o di altro documento idoneo ad attestarne l’identità secondo le norme vigenti.
2. Per gli stranieri extracomunitari è sufficiente l’esibizione del passaporto o di altro documento che sia considerato ad esso equivalente in forza di accordi internazionali, purché munito della fotografia del titolare.
3. Entro le ventiquattr’ore successive all’arrivo, i soggetti di cui al comma 1 comunicano alle questure territorialmente competenti, avvalendosi di mezzi informatici o telematici o mediante fax, le generalità delle persone alloggiate, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell’interno, sentito il Garante per la protezione dei dati personali.”
L’estensione, da parte della l.r. 13/2017, dei divieti e degli obblighi di cui all’articolo 109 del TULPS dai soggetti indicati nella norma stessa (gestori di esercizi alberghieri e di altre strutture ricettive) ai privati cittadini che danno in locazione le proprie unità abitative, costituisce una violazione della competenza esclusiva del legislatore statale in materia di sicurezza.
La possibilità, prevista dall’art. 11, comma 1, lett. e), della normativa regionale richiamata, che il ricevimento degli ospiti possa avvenire anche mediante “sistemi di accesso informatizzato” sembra rappresentare una deroga, da parte della normativa regionale, all’articolo 109, comma 1, TULPS che, invece prevede il divieto di dare alloggio a persone che non siano munite della carta d’identità o di altro documento idoneo ad attestarne l’identità secondo le norme vigenti. Detto divieto determina la necessità che il controllo dell’esistenza del documento di identità sia effettuato di persona e non possa quindi essere effettuato “a distanza”, con il che i “sistemi di accesso informatizzati” previsti dalla l.r. 13/2017 risulterebbero essere incompatibili con la norma del TULPS.
L’articolo 17 del TULPS dispone che: “1. Salvo quanto previsto dall’art. 17-bis, le violazioni alle disposizioni di questo testo unico, per le quali non è stabilita una pena od una sanzione amministrativa ovvero non provvede il codice penale, sono punite con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda fino a euro 206 (lire quattrocentomila).”
L’estensione, da parte della l.r. 13/2017, dei divieti e degli obblighi di cui all’articolo 109 del TULPS dai soggetti indicati nella norma stessa (gestori di esercizi alberghieri e di altre strutture ricettive) ai privati cittadini che danno in locazione le proprie unità abitative, comportando altresì l’estensione della correlata sanzione penale, costituirebbe altresì una violazione della competenza esclusiva del legislatore statale in materia di ordinamento penale.
La l.r. 13/2017 violerebbe infine l’art. 117, comma 3 e l’articolo 119, della Costituzione laddove all’art. 5, comma 5, lettera e), si legge che che «i proprietari, gli usufruttuari o chiunque abbia disponibilità di unità abitative per locazione turistica, nonché i soggetti di cui al comma 4, lettera b) ottemperano, in regime amministrativo semplificato, ai seguenti adempimenti:
(omissis)
d) riscossione e trasmissione dell’imposta di soggiorno, dove istituita e secondo le modalità previste dal comune territorialmente competente;»
Né l’art. 4 del d.lgs. n. 23 del 2011, né il d.lgs. n. 79 del 2011 ricomprendono gli «alloggi locati per finalità turistiche» nell’ambito delle «strutture ricettive» in relazione alle quali l’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 23 del 2011 prevede che: “I comuni capoluogo di provincia, le unioni di comuni nonché i comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d’arte possono istituire, con deliberazione del consiglio, un’imposta di soggiorno a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate sul proprio territorio, da applicare, secondo criteri di gradualita’ in proporzione al prezzo, sino a 5 euro per notte di soggiorno. Il relativo gettito e’ destinato a finanziare interventi in materia di turismo, ivi compresi quelli a sostegno delle strutture ricettive, nonché interventi di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali, nonché dei relativi servizi pubblici locali.”
Anche in questo caso, quindi, la l.r. 13/2017, estendendo l’ambito di applicazione dell’imposta di soggiorno dalle strutture ricettive agli alloggi privati oggetto di contratto di locazione per finalità turistiche, violerebbe i principii ricavabili dalla normativa statale.
Notaio Fabio Diaferia, Presidente Pro.Loca.Tur.
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[1] È interessante leggere le dichiarazioni dell’Assessora al Turismo, Antonella Parigi, rese nella seduta della III Commissione Consigliare del 21 giugno 2017. L’Assessora, illustrando l’emendamento n. 49, poi approvato, finalizzato a riscrivere interamente l’articolo 5 del Disegno di Legge n. 203, poi sfociato nell’articolo 5 della l.r. 13/2017, ha dichiarato che con l’emendamento proposto si intendeva “fornire una regolamentazione giuridica sulle locazioni turistiche maggiormente in linea con i principi espressi in materia di locazioni brevi dall’articolo 4 del decreto legge n. 50/2017, il quale ha fornito, a livello nazionale, alcuni spunti di interesse per addivenire, in un contesto legislativo regionale tutt’ora privo di linee guida, ad una coerente regolamentazione delle locazioni ad uso turistico onde agevolare un mercato turistico alternativo superando possibili conflitti di interesse e concorrenze sleali nei confronti degli operatori turistici presenti nel comparto ricettivo alberghiero ed extralberghiero piemontese”. L’Assessore ha poi precisato che: “con l’emendamento si intendeva regolare il fenomeno delle locazioni private ad uso turistico fornendo ai soggetti privati, titolari o di intermediazione immobiliare, modalità di gestione ed adempimenti amministrativi indirizzati anche all’emersione del mercato nero e di forme irregolari di ospitalità turistica.”
[2] Vedere il comunicato stampa della Presidenza del Consiglio dei Ministri relativo alla riunione del 6 ottobre 2017 in: http://www.governo.it/articolo/comunicato-stampa-del-consiglio-dei-ministri-n-48/8215
